Dekret Bieruta
Bilans otwarcia

Tworząca się z woli Stalina nowa, coraz bardziej zsowietyzowana Polska miała do rozwiązania wiele istotnych problemów, wśród których bodaj jednym z najważniejszych była odbudowa kraju i zapewnienie dachu nad głową milionom ludzi pozbawionym go w wyniku działań wojennych.

Straty w budynkach na ziemiach polskich zostały oszacowane przez Ministerstwo Odbudowy na 12 024 mln zł przedwojennych, z czego na miasta przypadło 9540 mln, na wieś – 2484 mln; na ziemiach dawnych straty wyniosły 6277,6 mln zł, na tzw. Ziemiach Odzyskanych – 5746,8 mln zł. Łącznie w miastach i na wsi zostało zniszczonych ok. 1,6 mln mieszkań, co stanowiło 22-24 procent ich zasobów znajdujących się w 1939 roku na obszarze państwa w nowych granicach.

Wśród największych miast szczególnie okrutny los spotkał Warszawę. Niszczenie zabudowy stolicy odbywało się etapami. W wyniku kampanii wrześniowej 1939 roku dewastacji uległo 10 procent zabudowy, w wyniki powstania w getcie (kwiecień 1943) – dalsze 12 procent, w czasie trwania powstania warszawskiego – ok. 25 procent. Następne 35 procent zburzyli metodycznie i z premedytacją Niemcy w czasie od października 1944 do 16 stycznia 1945 roku. Z przestrzeni miasta zniknęło 90 procent kubatury zakładów przemysłowych, 72 procent izb mieszkalnych, 90 procent obiektów zabytkowych, 90 procent obiektów służby zdrowia, 95 procent obiektów kultury, 70 procent obiektów szkolnictwa. Powracający do stolicy musieli mieszkać w ruinach, co nierzadko kończyło się tragicznie.

Katastrofa budowlana w Warszawie. 7 ofiar pod gruzami domu, „Głos Ludu” 14 listopada 1945, nr 303, s. 7: „W poniedziałek dnia 12 b.m. około godziny 16:00 nastąpiła tragiczna katastrofa przy ulicy Nowogrodzkiej 42. Wskutek niepogody i przeciążenia zarwały się niezabezpieczone stropy wszystkich pięter, grzebiąc pod gruzami 7 osób. Wezwana na miejsce katastrofy straż ogniowa i pogotowie ratunkowe przystąpiły do akcji, w wyniku której wydobyto spod gruzów zwłoki 14-letniego Grabowskiego. Zwłok matki jego nie wydobyto. Pod gruzami, jak ustalono, zginęli: 60-letnia Bronisława, 35-letnia Leokadia, 25-letnia Janina, 24-letnia Danuta i 5-letnia Jolanta Grodzkie Tragiczny ten wypadek winien być przestrogą dla mieszkańców lokalów zagrożonych. Ze strony Inspekcji Budowlanej powinny być poddane lustracji nie tylko budynki kwalifikowane do natychmiastowego wyburzenia, ale również i budynki zamieszkałe, a nie odpowiadające minimalnym wymaganiom, gwarantującym bezpieczeństwo”.

Odbudować? Tak…

Mimo początkowych wątpliwości, władze nowego państwa zdecydowały się na odbudowę Warszawy jako stolicy Polski. Decyzja w tej sprawie zapadła na posiedzeniu zdominowanego przez komunistów substytutu parlamentu – Krajowej Rady Narodowej (KRN) – 3 stycznia 1945 roku.

„Krajowa Rada Narodowa widzi w Warszawie stolicę niepodległego Państwa Polskiego. Ruiny Warszawy są symbolem niezłomnej walki ludu polskiego o wolność i demokrację, walki, którą prowadziła stolica poprzez wszystkie powstania, obronę 1939 roku i okupacje hitlerowską. W warszawie kształtowała się i organizowała demokratyczna myśl polska. Warszawa była ośrodkiem nauki, kultury i sztuki polskiej. (…) Wobec powyższego Krajowa Rada Narodowa uważa, że odbudowa Warszawy jest jednym z zasadniczych zadań państwa w dziele odbudowy kraju”. Sprawozdanie stenograficzne z posiedzeń KRN (Sesja VI) w dniu 31 grudnia 1944 oraz 2-3 stycznia 1945.

13 stycznia Rada Ministrów wydała Biuru Planowania i Odbudowy przy Prezydium rządu polecenie rozpoczęcia prac przygotowawczych do odbudowy stolicy. W ówczesnych realiach pierwszorzędne znaczenie miała opinia Stalina, który opowiedział się za stołecznością Warszawy w trakcie wizyty polskiej delegacji rządowej w Moskwie 22-24 stycznia 1945 roku. 22 stycznia prezydent miasta powołał do życia Biuro Organizacji Odbudowy Warszawy.

Nie bez znaczenia były względy natury wewnątrzpolitycznej: hasło odbudowy stolicy miało znaczne poparcie społeczne, budowany wokół niego konsensus polityczny mógł stać się ważnym elementem legitymizacji władzy.

Efektem działania tych różnorodnych czynników był dekret o odbudowie Warszawy z 24 maja 1945 roku (faktycznie przyjęty przez Radę Ministrów 28 lutego), tworzący strukturę instytucji zaangażowanych w odbudowę i określający ich kompetencje.

Dekret z dnia 24 maja 1945 r. o odbudowie m. st. Warszawy, Dz.U. 1945 nr 21 poz. 124.
Art. 1. „W celu odbudowy m. st. Warszawy, zgodnie z wolą Narodu Polskiego i na miarę odrodzonego państwa demokratycznego oraz w celu przywrócenia świetności stolicy, w bezprzykładnie barbarzyński sposób zniszczonej przez najeźdźcę hitlerowskiego, powołuje się Radę Naczelną Odbudowy m. st. Warszawy, Komitet Odbudowy Stolicy i Biuro Odbudowy Stolicy” [to ostanie działało de facto od 14 lutego 1945 roku].

…ale jak?

Rozstrzygnięcie dylematu czy stolicę odbudowywać nieuchronnie ożywiło dyskusję na temat tego, jak to zrobić. Wybrano opcję radyklaną: dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy z 26 października 1945 roku (Dz. U. nr 50, poz. 279) przekazał wszystkie grunty znajdujące się w granicach Warszawy w dniu jego wejścia w życie – tj. 21 listopada 1945 roku – gminie. Tzw. komunalizacja objęła obszar o powierzchni 14148 ha.

Dekret Rady Ministrów o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy:
„Art.1. W celu umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami narodu, w szczególności zaś szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania, wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy m. st. Warszawy”.

Z art. 5. dekretu wynikało, że budynki zniszczone w trakcie działań wojennych, a położone na gruntach objętych nacjonalizacją, pozostawały nadal własnością byłych właścicieli gruntów. Nastąpiło więc rozerwanie więzi między własnością gruntu a własnością budynków, co łamało reguły znane w prawie europejskim od czasów rzymskich (superficies solo cedit: to, co znajduje się na powierzchni, przypada właścicielowi gruntu). Budynki zostały „oderwane od gruntu”. Dekret przyznawał dotychczasowym właścicielom, ich prawnym następcom oraz osobom ich prawa reprezentującym, będącym w posiadaniu gruntów oddanych w zarząd i użytkowanie na podstawie obowiązujących przepisów, prawo do otrzymania gruntu w wieczystą dzierżawę (w 1946 roku zamienioną na własność czasową) za symboliczny czynsz lub prawo do zabudowy za drobną opłatą, jeżeli korzystanie z gruntu dało się pogodzić z planem zabudowy. W razie niepozostawienia gruntów dotychczasowym właścicielom, gmina została zobowiązana do zaofiarowania im gruntu zamiennego tej samej wartości albo do wypłaty odszkodowania, które przysługiwało również za stojące na tym gruncie budynki. Rozporządzenie wykonawcze przewidziało obejmowanie przez gminę gruntów w posiadanie w drodze obwieszczeń. Niedopuszczalne stało się dokonywanie wpisów do ksiąg wieczystych na rzecz innych osób niż gmina m.st. Warszawy (a od 1950 roku – Skarb Państwa). W praktyce procedura przyznawania prawa własności czasowej była skomplikowana (pierwsze decyzje wydano w 1959), a wypłaty przewidzianych odszkodowań były iluzją wobec braku przepisów wykonawczych.
Jakie były intencje zwolenników takiego rozwiązania? Najpełniej przedstawił je Michał Kaczorowski, minister odbudowy na posiedzeniu Komisji Odbudowy KRN 5 września 1945. Twierdził, że dzięki dekretowi swoboda kształtowania przestrzeni miejskiej, ułatwiona przez zniszczenia wojenne, pozwoli na realizację nowoczesnych koncepcji urbanistycznych (miasta ogrodu) i formowanie „nowego szczęśliwego miasta”. Nastąpi przełamanie niezasłużonego zysku właściciela na rzecz gminy, piramidy cen gruntu, która powodowała powstawanie dzielnic nędzy. Minister powoływał się na wzory radzieckie.

„Złamanie więzów nakładanych przez własność gruntową stworzyło pozytywne warunki dla przebiegu procesów urbanizacyjnych w Związku Radzieckim. Tam o przeznaczeniu gruntu decyduje jedynie interes zbiorowości, dojrzała potrzeba społeczna. Daje to rozwojowi miast niebywałe możliwości” [M. Kaczorowski, referat wygłoszony na posiedzeniu
Komisji Odbudowy KRN na temat projektu dekretu o własności gruntowej i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, [w:] Odbudowa Warszawy w latach 1944-1949. Wybór dokumentów i materiałów, t. 1, wstęp i redakcja Jan Górski, Warszawa 1977, s. 296.]

W sukurs ministrowi szli niektórzy publicyści, wskazujący, że dekret uniemożliwi inicjatywie prywatnej dorabianie się na odbudowie i kontrolę budowy miasta przez blokadę sprzedaży gruntów. Pojawiające się napięcia wokół nowych regulacji próbował łagodzić główny organ prasowy rządu – „Głos Ludu”.

Słuszny dekret i fałszywe alarmy, „Głos Ludu”14 listopada 1945, nr 303:
„Otóż istotnie w myśl dekretu grunty na terenie Warszawy przechodzą formalnie na własność gminy, podkreślamy jednak, że tylko formalnie. Dekret przyznaje bowiem prawo posiadania i użytkowania ich dotychczasowym właścicielom. Wyjątek stosuje się w tych wypadkach kiedy dany teren potrzebny jest niezbędnie dla celów odbudowy Warszawy. Wtedy przejmuje go w posiadanie Gmina i to za WYPŁATĄ ODSZKODOWANIA LUB TEŻ W DRODZE ZAMIANY NA INNY PLAC TEJ SAMEJ WARTOŚCI. Jeżeli natomiast korzystanie z danego gruntu koliduje z potrzebami odbudowy miasta, grunt pozostaje w rękach właściciela na prawie wieczystej dzierżawy albo na prawie budowy, a takich wypadków jest w Warszawie przygniatająca większość. (…) Dekret ma przecież za zadanie POMÓC ludności Warszawy w odbudowie stolicy, zabezpiecza jej przyszłość i dobrobyt”.

Znamienną wstrzemięźliwość wobec dekretu zachowywał organ prasowy Polskiej Partii Socjalistycznej „Robotnik”, ograniczając się do przedstawienia jego głównych założeń [Na drogach odbudowy. Wywłaszczenie gruntów w Warszawie i dekret o zniszczonych budynkach, „Robotnik” 10 listopada 1945, nr 307, s. 4].

Inne argumenty podnosili przeciwnicy dekretu. W „Gazecie Ludowej”, piśmie najważniejszej wówczas partii opozycji politycznej – Polskiego Stronnictwa Ludowego po pewnym wahaniu ostrzegano, że może on utrudnić odbudowę, zdestabilizować życie społeczne, ekonomiczne oraz porządek prawny.

Nie zabierać placów, Ten dekret więcej szkodzi niż pomaga, „Gazeta Ludowa” 19 listopada 1945, nr 16, s. 4.:
„W warunkach warszawskich, większość domów została spalona, pozostałe place są najczęściej ostatnim posiadanym dobrem. Możność sprzedaży placu jest równocześnie możliwością urządzenia sobie życia na nowo. Uważamy za konieczne stworzenie praw jednolitych dla całego kraju. Stoimy na stanowisku utrzymania drobnej i średniej własności. Uważamy, że przepisy dekretu naruszają te dwie podstawowe zasady. (…) Ze swej strony chcemy zaznaczyć, że życie, zwłaszcza powojenne, wymaga pewnej stabilizacji, że zmiany w zasadniczym, obecnym ustroju prawnym powodują nieufność i zastój w życiu gospodarczym kraju. Nikt przecież nie będzie odbudowywał ruin na placu, który przestał być jego własnością. W ostatecznym wyniku dekret może nawet utrudnić a nie ułatwić odbudowę Warszawy”.

Argumenty natury ekonomicznej dominowały w stanowisku wyrażonym w „Wiadomościach Gospodarczych”, gazecie Izby Przemysłowo-Handlowej w Warszawie i Naczelnej Rady Zrzeszeń Kupieckich: rozwiązania dekretowe osłabiały zaufanie społeczeństwa od państwa niezbędne w okresie odbudowy, powodowały zaniechanie obrotu placami w Warszawie. Tereny te przestały być przedmiotem zabezpieczenia kredytów, co utrudniało odbudowę, rozwój przemysłu i handlu; następowało zachwianie należności z tytułu długów hipotecznych; zwiększyły się trudności uzyskania kredytu długoterminowego opartego na listach zastawnych. Dekret naruszał nietykalność prawa własności, zagwarantowanego w obowiązującej konstytucji [Projekt dekretu o własności i użytkowaniu gruntów, „Wiadomości Gospodarcze” 1945, nr 2, s. 13].
Przeciwnicy dekretu nie mieli szans w konfrontacji z machiną państwa. Zwłaszcza, że w jej mechanizmach tkwili ludzie, którzy uznawali konieczność przyjęcia rozwiązań dekretu nie tyle z politycznego wyrachowania, ale również (a może przede wszystkim) z przekonania. Związanie od przedwojnia z szeroko pojętą lewicą społeczną tak wpływowych po wojnie postaci ze środowiska urbanistów i architektów, jak Roman Piotrowski – dyrektor Biura Odbudowy Stolicy (które uchodziło za wylęgarnię przeciwników prywatnej odbudowy Warszawy), Marian Spychalski – prezydent Warszawy do marca 1945, Stanisław Tołwiński – prezydent miasta od marca 1945, Michał Kaczorowski – pierwszy po wojnie minister odbudowy, niewątpliwie ułatwiło przyjęcie rozwiązań dekretowych.
A ponadto – osłabienie własności prywatnej i swobody dysponowania nią stało się signum temporis: chłopi mimo obaw wzięli pańską ziemię z nadania komunistycznej reformy rolnej, a robotnicy uruchamiali fabryki nie czekając na pojawienie się ich właścicieli.
Nowa władza nie kryła również, że nie zamierza respektować bez ograniczeń prawa własności mieszkań. Ich właściciele, jeszcze w okresie trwania wojny, musieli poddać się postanowieniom dekretu 7 września 1944 o komisjach mieszkaniowych (Dz. U. nr 4, poz. 18). Przede wszystkim wprowadzał on nieznane wcześniej pojęcie przydziału „na każdego mieszkańca przestrzeni mieszkalnej” („odpowiedniej do jego zawodu, stanu zdrowia i stanu rodzinnego”), o którym decydować miały owe komisje. Na jego mocy gminy otrzymały m.in. prawo dokwaterowywania lokatorów do mieszkań „niedoludnionych” („w wypadku głodu mieszkaniowego”), określania wysokości komornego sublokatora w stosunku do głównego lokatora i regulowania sposobu zajmowania pomieszczeń mieszkalnych. Właściciele domów czynszowych zostali pozbawieni prawa wynajmu mieszkań i określenia wysokości czynszu na drodze umowy z lokatorem. Szło nowe…

prof. Dariusz Jarosz, Instytut Historii Polskiej Akademii Nauk